摘要：重大火灾隐患既是消防工程学上的术语，同时也是消防法律体系下的法律用语。现行《消防法》并未明确界定重大火灾隐患的概念及性质，而是在消防技术标准中予以规定。由于法律与技术标准的定位不同，在一定程度上造成法律用语与专门专业用语的不一致。本文从解释重大火灾隐患实质内涵，分析现行法律与技术标准规定的不自洽以及在消防实务工作中存在的问题，从而探析消防法体系中的“重大火灾隐患”的性质、治理手段及消防行政执法措施，为消防行政执法及未来修订法律提供建议。
关键词：消防法；重大火灾隐患；概念；问题；治理
“火灾隐患”是我国消防法律体系下的重要概念，甚至可以认为是消防监督管理中的基础概念和消防监督法律关系的逻辑起点。《消防法》及其配套的公安部部门规章以列举的方式明确了“火灾隐患”的情形，但其本身并没有明确火灾隐患的内涵；同时，现行《消防法》第五十五条又提出了重大火灾隐患的处理方法，但是，法律本身并未明确何为“重大火灾隐患”，按照一般的文义理解，重大火灾隐患应是火灾隐患的一种情形，逻辑上应包含于“火灾隐患”的情形之内，重大火灾隐患在消防法律体系中应适用关于对“火灾隐患”的规定。
然而，按照行业标准《重大火灾隐患判定方法》(GA653-2006)（以下简称《判定方法》），重大火灾隐患指“违反消防法律法规，可能导致火灾发生或火灾危害增大，并由此可能造成特大火灾事故后果和严重社会影响的各类潜在不因素。”按照消防工程学的研究，火灾隐患可定义为可能导致发生火灾或使火灾危害增大的各类潜在不因素，包括人的认知局限、人的不行为、管理上的缺陷和物的不状态。不难发现，在消防领域火灾隐患是指一种客观存在，可能导致火灾发生或者扩大的可能性的不状态。至于什么因素导致了这种状态，通常会从人的行为、管理上的缺陷以及建筑物本身的不状态等诸多因素上进行考虑，这里既包括与人的意志有关的行为因素，又包括物质本身的缺陷等客观因素。但是，公安消防机构执法实践并非如此认定重大火灾隐患，特别是前述《判定方法》中关于重大火灾隐患的界定，明确是指因“违反消防法律法规”而造成的建(构)筑物可能发生火灾或增大火灾危害的各类潜在不因素，这种界定是否科学或者能够科学指导重大火灾隐患的治理吗？笔者认为有必要对此予以探析。
一、重大火灾隐患的法律概念厘定
火灾隐患是消防监督管理活动中的基本概念，很多消防监督管理活动是从认定火灾隐患开始的，火灾隐患也是引发作为监管部门的公安消防机构和社会单位行政法意义上权力与义务的基础事实，明确火灾隐患的内涵和外延，无论对社会单位还是对监管机构而言都同样具有重要的意义。
（一）消防立法对火灾隐患法律内涵的缺位
我国现行《消防法》中，关于行政机关和相对人整治火灾隐患的义务规定如下：16条规定单位应组织防火检查并及时消除火灾隐患；第52条第2款规定县级以上地方人民政府有关部门针对本行业系统开展有针对性地消防检查并及时督促整改火灾隐患；第54条规定公安机关消防机构在消防监督检查中对其发现的火灾隐患的及时通知义务，同时被通知者应立即采取措施消除火灾隐患的义务，并且赋予了公安机关消防机构对不及时消除隐患可能严重威胁公共的危险部位或者场所具有采取临时查封措施的权力；第60条和第71条分别规定了单位不及时采取措施消除经公安机关消防机构通知的火灾隐患，以及公安机关消防机构工作人员发现火灾隐患不及时通知有关单位或者个人整改的违法后果。但是，什么是火灾隐患，《消防法》中并未明确规定，公安部部门规章《消防监督检查规定》（公安部令第120号）第38条列举了8种火灾隐患情形，主要是从人员疏散、防火灭火功能、防火分区等被破坏后对火灾的防控、扑救的不利影响方面进行列举，并在该条第二款专门明确重大火灾隐患按照国家有关标准认定。但是，现行《消防法》及公安部规章并未明确界定火灾隐患，特别是重大火灾隐患的法律内涵。此对科学理解和认知重大火灾隐患及其在消防实务中的法律适用均提出了不小的挑战。
（二）消防技术标准对重大火灾隐患适法性界定的错位
从《消防监督检查规定》对火灾隐患的认定情形看，基本上是描述影响人员疏散、灭火救援行动、防火灭火功能以及易导致火势蔓延、扩大等不因素情形的客观事实，符合消防工程学上关于火灾隐患的研究结论。然而，第38条第2款以引致条款的形式规定，“重大火灾隐患”的认定应按照国家有关标准。从立法技术上分析，这样的规定在形式上没有任何问题。然而，从标准的实质内容上分析，公共行业标准《判定方法》关于重大火灾隐患的规定，与《消防法》及其配套规章的规定是有冲突的，至少是在法律体系上不能自洽的。《判定方法》将“违反消防法律法规”作为重大火灾隐患认定的前置条件，极大地缩小了重大火灾隐患的认定范围。如前文所述，火灾隐患应是影响消防的不因素，是一种客观存在的状态，消防工程学上称之为“火灾风险”，造成这种客观上不的状态原因有多样：建筑物本身的缺陷、违反建筑物管理规定、其他主体的违法行为、历史原因，等等。无论什么原因所致的重大火灾隐患都是一种威胁公共的客观事实，是一种状态。现有的《判定方法》强调重大隐患的违法性，从强调主体行为的违法性后果来考虑有一定的道理，但是对重大隐患的认定而言，无论其是否是由于违反法律规定造成的，都不能改变其严重威胁公共的客观情形。
（三）重大火灾隐患的立法原意追踪
《中华人民共和国消防法释义》（简称《释义》）认为当前一些严重威胁公共的重大问题导致消防工作形势严峻，并分析这些重大问题的形成原因主要有三方面：一是经济社会的快速发展中新材料、新技术等造成的危险源和不因素增多，人们对其火灾危险规律认识不充分，防火措施失当形成火灾隐患；二是老旧建筑的消防设施老化，消防条件差等原因造成；三是由于城市规模不断变大，一些原有的易燃易爆场所被新建筑“合围”，以及部分重效益轻的单位在生产经营中擅自改变建筑用途、占用防火间距等行为导致区域性火灾隐患。
其主要目的是为了解决严重影响公共的重大火灾隐患问题。由此可以看出，消防法立法原意上的“重大火灾隐患”并非一个确定的概念，而是一类严重隐患的概括式称谓，既可能是一个单位整体或部分存在重大火灾隐患，也可能是几个单位组成的区域构成重大火灾隐患，其本质上是对某一建筑或某一区域不具备消防条件，存在不因素的表述。而根据《判定方法》认定的重大火灾隐患的范围明显小于《释义》对重大火灾隐患的解释，这就造成了《判定方法》与消防法原意不一致的情形，从而导致法律体系的不自洽。
二、整治重大火灾隐患所面临的症结性问题
正如前文所述，重大火灾隐患的危害性极大，治理难度大，从到地方各级政府都很重视重大火灾隐患的整治工作，作为主管消防工作的政府部门更是采取多种方式推动重大火灾隐患的整治工作。然而，由于法律规定的概括抽象，缺少具体明确的手段，实务中仍存在不少问题。
（一）对重大火灾隐患挂牌督办的僵化性误读
实务中对于重大隐患的处理，通常的做法是由属地公安消防机构判定为重大火灾隐患后，以公安机关的名义书面报告本级政府，政府研究决定后一般通过一定的方式向社会公布并明确相关部门督促其整改或者挂牌督办。如，浙江省下发浙政办发〔2017〕55号《浙江省人民政府办公厅关于公布第十五批重大火灾隐患整改单位和区域的通知》，将余姚黄金世纪大酒店等15家单位和杭州市下城区东新街道中舟社区火灾隐患集中区域等6处区域列为第15批重大火灾隐患整改单位和区域，要求各市及有关县（市、区）政府落实整改责任单位，明确整改要求和时限。黄石市政府下发黄政办函〔2017〕27号《黄石市人民政府办公室关于对全市重大火灾隐患进行挂牌督办的通知》，决定对湖北美尔雅集团有限公司总厂区等12处重大火灾隐患实行挂牌督办。但是，实务中存在部分对重大火灾隐患挂牌督办误读的现象，表现就是将“重大火灾隐患单位”的公示牌挂在当事单位门口就算是挂牌督办，而忽略了对相关责任部门督办。实际上，挂牌督办是指上级政府或主管部门通过社会公示等办法督促其限期完成对重点案件或事项的查处、办理和整改，挂牌督办的案件或事项一般都是在一定区域内有重大影响的案件或事项。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在第41章中强调“实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价制度，深化煤矿、交通运输等领域专项治理”。《生产委员会办公室关于重大火灾隐患整改情况的通报》（安委办函(2016)14号）对各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团等30个省（区、市）推动重大火灾隐患单位进行整改的情况进行了通报。
可见，重大火灾隐患的挂牌督办是通过公示达到督促相关责任主体完成整改任务的一种手段，旨在督促各级政府、相关责任单位在一定期限内整改重大隐患的制度，其约束的不仅是当事单位，还包括相关的政府及其职能部门。另外，由于《消防法》第55条仅明确了公安消防机构发现重大火灾隐患有报告政府的义务，因此，部分执法单位片面机械地认为，对存在重大火灾隐患的单位只要报请政府挂牌督办就算执法到位了，而忽视了监管部门的督促整改责任，甚至对重大火灾隐患单位中的各项具体隐患没有针对性的执法措施。这其实是没有正确理解《消防法》的立法本意。因此对于重大火灾隐患的处理，不能仅依据《消防法》第55条来处理，还要结合《消防法》其他有关火灾隐患的条款来系统地解读法律规定。
（二）重大火灾隐患执法过程中的违法性风险
从现有的法律规定来看，尽管国家出台了《判定方法》，对重大火灾隐患的判定原则、判定方法等从技术角度予以规定。但是受制于其行业标准本身性质，《判定方法》只能算是技术性规范，而且其本身仅规定了如何判定，并未对重大火灾隐患的法律判定程序、立案程序、送达程序，以及当事单位是否享有程序上的救济权利等进行规定，并且这些程序性事项也不是技术标准本身可以规定的，应由法律规范进行调整。由于目前消防法律中并没有具体规定重大火灾隐患的处理程序，实务中只能按照《消防监督检查规定》中火灾隐患的查处程序进行处理。消防执法中，通常做法如下，某单位被认定为重大火灾隐患后，公安消防机构会对该单位下达《重大火灾隐患整改通知书》（以下简称《整改通知书》，事实上属于责令改正通知书的一种）。下达《整改通知书》只是一种行政法意义上的告知行为，并未明确当事人对重大火灾隐患判定内容不服或存在异议时的救济性权利，如复核、行政复议及行政诉讼等。这就给消防行政执法带来巨大的法律风险。重大火灾隐患因为其可能造成重特大火灾事故，严重威胁了公共才被确立为重大火灾隐患，公安消防机构在下达《整改通知书》后，按照消防法的规定，还要将重大火灾隐患报告给政府，由政府组织或责成有关部门或单位采取措施予以整改。
实际中，一旦当事单位被确立为重大火灾隐患单位后，属地政府通常会采取相应的征收、关停等执法措施，这势必会对单位的生产、经营等活动造成一定的影响，客观上也间接地对当事人的权利义务产生了影响。司法实务中，已经发生多起因涉及确立重大火灾隐患而引发的行政诉讼案件。如，江西省九江县公安消防大队因重大火灾隐患责令柴桑小商品市场进行整改，县政府对其重大火灾隐患实施政府挂牌督办。县政府为了彻底解决火灾隐患，决定对该市场进行改造，改善基础设施建设，并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收房屋的决定，公民罗必昌针对九江县人民政府的行政决定提起行政诉讼。再如，汤尊诉灵璧县人民政府关闭市场决定案。安徽省人民政府于2009年1月21日作出《安徽省人民政府关于督办整改全省50处重大火灾隐患的通知》，灵璧县凤仪市场属于该50处重大火灾隐患之一，2015年6月3日灵璧县人民政府作出《灵璧县人民政府关于关闭凤仪市场的通告》，业主汤尊向宿州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认灵璧县人民政府关闭市场的行政决定违法。一审法院支持灵璧县人民政府作出的关闭凤仪市场的行政行为，汤尊遂向安徽省高级人民法院提出上诉。二审法院经审理认为，对于不具备生产条件的单位，行政机关应先责令其予以整顿，经整顿仍不具备生产条件的，才能予以关闭。本案中，凤仪市场2009年1月即被安徽省人民政府认定为重大火灾隐患而挂牌督办和整改。但是被告灵璧县人民政府提交的证据不能证明,案涉的凤仪市场已经过停业整改并且在整改之后仍不具备生产条件，因此其作出的行政行为的主要证据不足，依法应判决撤销，但考虑到凤仪市场建成使用已近30年，基础设施落后、交通堵塞、卫生状况差、消防隐患突出，早已被纳入拆迁改造范围，而且目前市场已难以正常经营，已有部分经营户签订了补偿安置协议且拆除了房屋。在这种情况下，若撤销灵璧县人民政府关闭凤仪市场的决定，会严重影响公共利益，因此二审法院依法确认被告作出的关闭市场的行政行为违法。
有观点认为，确定重大火灾隐患的前提是必须存在违法行为，两者是行为与后果的关系。如果不存在违反消防法律法规的行为，确定重大火灾隐患就是不合法的。建筑仅因年代久远，不符合当前消防管理要求和现行消防技术标准，不应当被确定为重大火灾隐患。也有人认为汤尊案是“一例确认政府关停重大火灾隐患行为违法的行政判决书”，这其实是对汤尊案二审判决的错误解读。二审法院之所以判决确认灵璧县人民政府违法，是因为被告县政府主要证据不足，对于案涉的凤仪市场是否已经过停业整改并且在整改之后仍不具备生产条件，不能提供证据证明，被告属于违反了法定程序，但考虑到撤销行政决定会严重影响重大公共利益，因此确认被告的行政行为违法，而并非判定重大火灾隐患行为本身违法。
事实上，重大火灾隐患的判定并非一般的行政确认行为。行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。按照现行法律体系，消防机构进行重大火灾隐患的判定，只是其在行政执法过程中对检查对象进行技术上的认定，是一种过程性行为。行政确认是由法律赋予行政确认权的行政机关实施，行政确认的作出代表着国家公权力的运用，具有国家的宣示效力，不单单只是“意思通知”的表示，因而应该拘束其他国家机关，而每一个行政确认行为都是针对特定事和特定人所为的行政行为。但是，尽管前述案例没有把重大火灾隐患认定行为本身作为司法审查的对象，但考虑到其与涉诉标的的牵连性，因此需要考虑消防执法过程中面临的法律风险，有必要明确界定重大火灾隐患的法律性质，并完善认定重大火灾隐患的相关程序。
三、治理重大火灾隐患的法律规制建议
对于目前重大火灾隐患治理实务中存在的主要问题，笔者认为解决对策有两个：一是正确理解并适用《消防法》及相关法规规章，二是健全和完善配套规范性法律文件。
（一）正确理解并适用《消防法》及相关法规规章
现行《消防法》中关于公安消防机构处理火灾隐患的规定主要集中在第54、55条。对于一般火灾隐患，公安消防机构在监督检查中发现后应当通知被检查的单位立即采取整改措施。此处关于“通知”的含义，《消防监督检查规定》第19条有明确的规定，制作、送达责令改正通知书，包括立即改正通知书和限期改正通知书，并依法予以处罚；对违法行为轻微并当场改正完毕，可以口头责令改正，并在检查记录上注明。对不及时消除火灾隐患可能严重威胁公共的，公安消防机构可采取临时查封的行政强制措施。对于重大火灾隐患，除了可以采取前述的一般火灾隐患的处理方式外，法律还规定了公安消防机构的报告义务，由政府组织或责成相关部门、单位进行整改。再次需要说明的是，所有适用于一般火灾隐患的执法手段（包括行政处罚、行政强制等措施在内），对于重大火灾隐患当然同样适用，在适用行政处罚时，需根据重大火灾隐患单位中具体的隐患项目依法进行处罚。
（二）健全和完善配套规范性法律文件
首先，建议修订《判定方法》，删除其中“违反消防法律法规”的表述，使火灾隐患、重大火灾隐患的概念界定与消防工程学上的用语表意一致，即：“火灾隐患”是指可能导致发生火灾或使火灾危害增大的各类潜在的不因素，重大火灾隐患当然包含于一般火灾隐患范畴之内。其次，建议修订《消防法》及《消防监督检查规定》。一是由于在《判定方法》中删除了“违反消防法律法规”，在认定重大火灾隐患时，要充分考虑到行政相对人的信赖保护利益，为限制公安消防机构的自由裁量权，对由技术标准修订或是老旧建筑不符合新技术标准而引起的火灾隐患，要在法律上明确界定具体情形；二是要严格论证程序，由于重大火灾隐患的认定对当事人的生产经营影响很大，在论证程序方面应当从严要求，必要时可考虑组织听证；三是给予当事单位程序上的救济权利，初步的认定结论在法定期间送达当事人后，赋予当事人在指定期间内提起复核或重新认定的权利，限度地保障行政相对人的权益。
四、结语
重大火灾隐患的认定，既直接关系社会公共的重大利益，又间接影响行政相对人的权利与义务。在治理重大火灾隐患时，需要综合考量多方因素。在经济社会高速发展的当下，社会治理方式也需要与时俱进，特别是在依法治国的大背景下，如何限度地保障公共等公共利益，同时又恰当地处理好行使行政权力与保障行政相对人合法权益之间的关系，是今后一个时期亟需解决的问题。消防工作关系到社会的诸多方面，基于此，本文对重大火灾隐患的相关问题进行了探讨，为有关消防执法和立法工作提供了一定参考。